以下文章来源于泓创智胜，作者杨润林

“城中村改造”概念由来已久，是我国城市化进程中较为特殊的一种情况。由于受到经济发展水平的影响，城中村承担了一定的城市建设功能，具有一定的存在合理性。但随着社会的不断发展，城中村的问题也逐渐暴露出来。为了促进城市空间更高效地利用，保障国民的生活质量，“城中村”问题的解决迫在眉睫。今年以来，中央高级会议多次提及关于城中村改造问题，出台相关单列政策，作为改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的重要举措，本文旨在通过研究“城中村改造”政策、改造流程、改造模式、资金来源、安置方式等，探讨城中村改造的落地操作模式。

一、城中村背景

1、“城中村”的定义

所谓“城中村”，是指在城镇化的过程中，因政府征用农村的土地而使农民失去耕种的基础，脱离原先的生活轨迹但又无法融入城市管理体制，因此不得不再次聚集为村落，简而言之，“城中村”，是指由于城市化而失去了土地、身份“被城市化”的农民仍以村庄为单位聚集形成的居民区。

2、“城中村”的特点

“城中村”最为明显的特点是没有高效和总体的管理与规划，其表现为治安与卫生差、基础设施落后、违章建筑多等。“城中村”不仅与正常的城市管理和建设相脱节，而且渐渐和城市的正常发展背道而驰，兼具了农村与城市的双重特点，也是我国城市化进程中的必然产物。

3、有关政策

城中村改造并非新的政策，自1998年广州市首次提出城中村改造概念以来，各城市此前已在陆续推进。2012年《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》首次将城中村改造和城镇旧住宅区综合整治纳入了棚户区改造的范畴之中，2021年“十四五”规划首次明确提出将城中村改造纳入城市更新的范畴之中，但城中村改造尚未形成独立的政策体系和系统完整的行动方案。

今年以来，中央高级会议更是多次提及关于城中村改造问题，在今年7月21日，国务院办公厅印发了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。

下图为今年关于城中村改造的主要会议决策。

针对城中村改造，国家出台一系列支持政策。在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，是站在战略全局高度作出的具有重大而深远意义的工作部署。城中村改造的推进，关乎民生福祉，也有助于促进经济社会发展。

二、城中村改造模式

1、改造主体

城中村改造主体主要分为两类：一类是由政府主导，另一类是政府与企业合作的混合主导模式。今年7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上明确强调，城中村改造必须实行净地出让，由此一二级联动在本轮城中村改造中禁止实施，房企无法以更低价格拿下地块，收益空间无法增加，因此以往盛行的房企主导模式已成为过去式。

（1）政府主导模式

政府主导模式主要运用在杭州、上海、长沙、济南等城市。项目一般由政府主导一级开发，且将70%左右的二级开发授权国企，以保障城市更新项目的落地效果，同时持续探索民营资本参与模式。

（2）政企村混合主导模式

以上海典型的城中村改造项目普陀区红旗村为例，政企村联动将城中村改造为超大体量城市综合体，房企投入资金占比较大。改造流程主要为政府主导审批、国企筹资开发，资金筹集多元化。红旗村项目改造实施主体为上海中环天地投资有限公司（普陀区属国企中环集团和地块所在长征镇的现代天地公司集体经济组织共同出资）。

在各地众多城中村改造案例中，红旗村改造模式同时发挥了政府在政策制定、资源协调方面的优势、国企在一级项目开发环节的优势以及房地产开发商在二级开发方面的优势。红旗村由政府负责土地一级整理，提升流程审批的效率，加速完成项目的各项审批，促使项目顺利完成改造。房企在二级开发中，从拿地到首开仅10个月。多元的主体合作创造了“红旗速度”，实现从城市民生洼地变为区域产业高地的蝶变。

2、改造模式

10月12日，住房和城乡建设部对城中村改造提出了具体政策落实措施，分三类推进实施：一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。目前关于城中村改造具体实施政策各地方还未明确落实，广州市关于城中村改造条例拟于2023年12月下旬进行第三次审议并交付表决，这是全国首个将出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例。

结合今年11月22日广州市在广州人大官网公示的《广州市城中改造条例（草案）》，下文将具体分析三种改造模式的定义以及适用条件。

（1）拆除新建模式

拆除新建定义

是指除法律、法规明确需要保留的以外，拆除全部或者大部分城中村原有建筑物、构筑物及其他地上附着物，并按照城市标准规划、重新建设和管理的全面改造。

适用条件

现状条件相对较差的（存在严重安全隐患且难以消除、土地利用效率较低、空间肌理杂乱、内部交通微循环较差的）、区位条件较为重要的（位于城镇发展重点地区，包括城镇中心单元、重要区域交通枢纽、重点产业平台等）、生态环境较为敏感的（位于生态保护红线、水源保护线、高压走廊等范围内的）、拆除意向相对明确的（市级专项要求、已纳入已批的更新单元或土地整备计划范围内的）城中村。

（2）整治提升模式

整治提升定义

整治提升是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，以改变功能、整饰修缮、质量提升、完善基础设施和公共服务设施、改善环境等方式对城中村进行综合整治。

适用条件

对环境建筑质量较好、统一布局规划、空间肌理较规整的；或位于重点产业空间周边用于支撑产业高质量发展的；或具有历史文化特色、位于临山临水等优质资源地区周边的；或相关规划专项已有明确整治计划及项目的；或社区有意愿且有能力开展整治提升工作的城中村，优先纳入整治提升类图斑。

（3）拆整结合模式

拆整结合定义

拆整结合是指介于前两类之间的，以整治提升为主，同时也需要对部分区域进行拆除再开发。

适用条件

不属于前两类的，整体建筑质量尚好，但零星夹杂着危房、违建等的；或由于空间品质提升、新建公服和基础设施、建设城镇道路等需要拆除部分建筑的；或结合整体谋划需要对部分建筑进行功能改变、修缮加固等的城中村，均可纳入拆整结合类图斑。

小结：《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》共38条，对城中村改造涉及的资金、方式、流程、意愿、补偿等全流程均作出明确规定。预计落地后广州城中村改造将进一步提速，同时对于全国各地也具备超前的参考价值。

三、城中村安置方式

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：征收土地应采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。从实践看，主要包括三种安置方式：

1、货币补偿

以相关规定计算的应补偿面积，按照征收区域新建商品住房市场价格结算货币补偿金；

2、房屋安置

由当地政府提供安置房屋或迁（重）建宅基地，并与被征收人计算、结清房屋差价或房屋重置价格；

3、房票安置

由政府出具给被征收人购置当地住宅房屋的房票，金额按规定计算，仅限用于购买当地可用于安置的征收安置房。目前各地政策不一，超大特大城市的补偿方式以实物及货币安置为主，仅郑州、南京提出采用房票安置。

城中村改造或将更多采用房票安置和实物安置。从目前已公布的城市来看，北京明确以房屋安置方式为主，郑州、南京可采用房票安置，济南鼓励多种安置方式相结合。预计本次城中村改造货币化补偿比例可能较小，或更多通过纳入保障性住房体系进行实物安置。同时房票安置有缓解地方政府及房企资金压力的优势，同时可在一定程度上盘活房地产市场，对于被安置对象来说也有比房屋安置更个性化的购房选择。

四、城中村改造主要资金来源

城中村改造，是2023年最重要的经济政策之一。2020年至2022年，全国城中村改造市场规模分别为1.24万亿元、1.36万亿元和6559亿元，在此次政策下，城中村改造或将重回万亿级的规模，其对经济的拉动可能堪比棚改。因此，城中村改造资金来源获得各界人士的广泛关注，城中村改造资金包括但不限于以下资金来源：

（1）财政拨款

对于政府主导模式下的城中村改造项目，各级财政安排的城市更新资金是重要的资金来源。

（2）专项债券

以政府为实施主体，通过专项债或财政资金+专项债形式进行投资。目前城中村改造已纳入专项债券支持领域中的保障性安居工程中。

（3）政策性银行专项贷款

央行、国开行接连表态支持城中村改造。其中，央行发布的《2023年第二季度中国货币政策执行报告》提出，加大对住房租赁、城中村改造、保障性住房建设等金融支持力度。

（4）商业银行贷

2023年6月28日，中交城市投资控股有限公司与中国农业银行、中国银行、中国工商银行、中国建设银行、浦发银行、中国农业发展银行在上海国家会展中心举行银团签约仪式，成功组建总金额220亿元银团，商业银行为上海青浦区凤溪社区“城中村”改造项目提供充足的资金保障。

（5）城市更新资金

由市场化或政府主导，多数由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，基金规模动辄几十上百亿。例如2021年6月，上海地产（集团）有限公司联合多家地产企业、金融机构共同发起国内规模最大的城市更新基金—上海城市更新基金，基金总规模约800亿元，定向用于投资旧区改造和城市更新项目。

（6）其他社会资本

包括村集体自筹、开发商自筹等多类民间资本。

五、城中村改造VS棚改VS老旧小区改造

城中村改造、棚改、老旧小区改造均属城市更新范畴，对比看，三者在土地性质、改造范围、主导方、改造方式等多个维度均有较明显差异：

1、主体上的差异

城中村改造是被“城市包围的农村”；

棚户区改造则是包括城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林（场）区棚户区（危旧房）、国有农垦区危房；

老旧小区改造是2000年以前建成的城市、县城（城关镇）中公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。

2、土地性质不同

城中村土地使用权为集体土地，居民户籍为农村户籍；

棚户区改造既有国有土地性质的房屋，也有集体土地性质的房屋；

老旧小区改造涉及的土地性质不容易确定，因为它的类型包括城市中心区、历史文化区和混合住宅区，甚至城市边缘区和工业聚集区。老旧小区改造主要是城市规划结构的改造，在其行政边界范围内，实行合理的土地利用分区和城市土地规划分区。

3、改造模式不同

城中村改造是政府统筹规划和引导、企业和公众参与的改造模式；

棚户区改造是政府主导的模式。

老旧小区改造较多是以商业化目的为主，是公共利益与商业化目的相结合。

对比来看，本次城中村改造中城市政府的任务更为复杂艰巨，除需安置村民，也需安置流动人口；在土地征收、资金筹措方面，城市政府相较棚改也肩负更多的主体责任。

六、总结

城中村改造是城市发展从增量扩张转向存量品质提升的必然选择，本质上也是一种房地产业土地要素的供给侧改革，有利于提供区位合适、职住平衡的高品质有效住房供应，缓解超大和特大城市住房的供求矛盾，促进房地产市场的平稳健康发展。

自今年7月国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》以来，各地正按照部署，开展配套政策制定、摸清城中村底数、编制改造项目方案等工作，通过对土地性质重新规划，使城中村纳入城市发展规划，提高土地资源的有效利用，推动城市公共资源向更加紧凑、高效地方向发展。

附：根据各地方政府网站资料收集整理，2023年部分城市更新计划

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