中国“两会”期间中央政府宣布增发长期建设国债，今年发行1万亿引人瞩目。财政加杠杆的政策安排似乎呼之欲出，然而，地方政府债务整顿财政支出和基建投资的影响也不容忽视。此前有媒体报道中央政府要求12个债务负担较重的省份加强地方债务的管理，一些项目可能被迫停工或者延期。从近期的情况来看，甚至更多的一些省份的地方项目可能受到影响。整体而言，2024年中国的财政政策更多的体现为“转杠杆”而非“加杠杆”。

在这一背景下，又该如何看待今年中国的基建投资呢？笔者预测2024年中国基建投资增速或为 6%左右。这一增速略低于2023年中国基建投资8.2%的增长，但是尚不至于对2024年中国经济实现5%左右的增长目标构成明显拖累。

基建投资测算的新框架

一些研究人员通过估算基建资金来源来预测中国基建投资，但是资金来源的一些科目非常依赖主观判断。笔者构建了一个新的测算方法，把基建投资分为财政主导、企业主导两部分，分别估算其增速，再加权得到总的基建投资增速。

与社会的广泛认知不同，中国基建并非由政府资金和融资平台绝对主导，大量的普通国有企业，甚至民营企业也都参与其中，比如民间投资占中国基建投资的比重常年维持在20-25%之间。此外，2018年中央政府严控地方政府隐性债务之后，也在推动地方融资平台向普通国企转型，要求其主导的项目也要实现自负盈亏。由于企业做投资决策主要考虑盈利状况，在这种情况下，把包括融资平台在内的各类企业归在一起估算，也有一定合理之处。

分行业来看，组成基建投资的三大行业中，财政资金的影响差异较大。从近年的数据来看，水电热行业主要由企业投资主导，其他两个行业则受政府财政支出较大影响。笔者估计，交运仓储邮政业中，财政资金大约主导其30%的固定资产投资；水利环境公共设施管理业财政资金的影响大概在40%左右；剩下的部分则主要由企业的投资决策主导。

财政资金对基建的贡献：中央政府加杠杆的影响

财政预算内资金对于基建投资的贡献有三个来源。首先是一般公共预算中用于基建投资的科目，主要包括节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出和交通运输支出四个一级支出科目中若干个子项目。笔者预测2024年公共预算支出的增速与名义GDP增速相近，且由于一般公共预算支出向民生倾斜，相关科目占财政支出的比例稳中略降，则2024年基建投资相关科目的财政支出规模或在1.9万亿左右。此外，2023年底增发的1万亿国债主要在2024年用于基建。笔者预计还有额外8000亿资金补充到基建投资，则2024年基建投资从一般公共预算获得的资金支持总计可达2.7万亿人民币。

其次是政府基金预算中的债务资金用于基建的部分，主要是地方政府专项债和特别国债。自2020年起，专项债在基建领域的投入规模显著增长，从2018年至2023年，其投入基建的比例从10%升至65%。2024年地方专项债发行额度略高于2023年，笔者估计其中约2.5万亿元将投入基建。同时，从两会期间宣布的1万亿特别国债的用途来看，也有不少会形成基建投资，笔者粗略估计其对基建的贡献为5000亿元。综合计算，2024年地方政府专项债和特别国债资金用于基建投资的规模或达约3万亿元。

最后是政府基金预算除去债务资金用于基建的部分，主要是土地出让金支出中用于基建的部分。虽财政部曾披露土地出让金部分用于城市建设，但2019年后这部分资金重要性可能明显降低，与大量资金被用于偿还隐性债务有关。因此，不宜通过线性外推法简单估算。笔者通过倒推法估算，发现2018年后，该部分资金对基建的贡献大幅下降，与偿还隐性债务时点吻合。目前看，这部分资金对基建贡献有限，可能在千亿元量级，几乎可以忽略不计。

综合对以上三类预算内资金的预测，笔者估计，2024年投入基建的预算内资金可能在5.7万亿元，同比增长24.6%。中央政府的去年底和今年两会宣布的共计两万亿国债发行对此有明显贡献。

企业部门基建投资增速测算

对企业部门在基建领域投资增速的预测笔者主要参考统计局每月公布的基建三行业的民间固定资产投资增速进行线性外推。这当然需要考虑民营企业投资增速是否能够代表包括融资平台在内的全部企业。笔者的研究表明这一替代是可行的。

一方面，在财政资金参与较少的水电热行业，民间投资的增速和该行业总体投资增速大体趋同——民间投资的同比增速与整体投资增速的拟合优度高达0.6。这意味着，同样受到谋求盈利的驱动，国有企业和民营企业投资的行为大体是趋同的。另一方面，笔者用民间基建投资增速替代整体企业投资增速，再加权考虑预算内资金对基建投资的影响，做了历史回溯。结果表明笔者估算的2019-2023 交运、水利两大基建行业的总体投资增速与实际值的误差比较有限。这也意味着笔者的方法可行。

在此基础上，笔者对三大主要基建行业的民间投资增速进行了预测。在进行了季节性调整之后，笔者根据最近一到两个季度民间投资的环比增速，进行了外推。当然，笔者也考虑了其历史水平与行业政策的影响。结合基数效应，笔者估计2024年电热水行业、水利公共环境行业和交运仓储邮政行业企业投资部分的同比增速或在13%、-0.1%和12.9%左右。

如果不考虑地方财政整顿的影响，综合考虑企业和预算内资金的贡献，2024年中国基建投资增速有望达到13.5%。

地方政府去杠杆的影响

毫无疑问，地方隐性债务整顿对基建投资增长有明显的抑制作用。财新1月5日报道有关方面要求“对12个重点省份严格管控政府投资项目融资、严格控制融资平台债务增量，金融机构新增融资审批权限上收至总行或总部。”从近期的情况来看，一些其他省份的部分区域可能也会受到类似的影响。

地方隐性债务整顿的影响有多大呢？笔者首先估算了12个省份受到财政资金影响较大的交通运输与水利环境行业投资占全部中国基建投资的比重，并剔除民间投资的影响。笔者进一步假设2024年这些地区的这两个行业没有政府和国企的新增项目，并暂缓进度不足一半的项目。考虑到一般基建项目的建设工期大体是4年，笔者预计单是12个化债重点省份的财政整顿就会降低中国基建投资约6.0%。如果再考虑其他一些省份的影响，这一比例会上升到7.5%左右。

展望2024年基建投资

结合基建领域财政资金来源、企业投资增速，并进一步考虑2024年抑制地方隐性赤字的影响，笔者初步预测2024年基建投资同比或为6%左右，略低于2023年的基建投资增速8.2%。这也在一定程度上反映出2024年中国的广义财政赤字可能在经济逐步走向复苏之际有所收缩。

当然，从海外的经验上看，在经济走出地产长周期拐点之后的衰退、逐步走向复苏之际，财政政策普遍是收缩的。由于2024年中国基建投资的增速或仅仅温和下滑，笔者以为广义财政的收缩尚不至于对中国经济实现5%左右的经济增速构成明显拖累。

注：本文仅代表作者个人观点

本文编辑徐瑾 [email protected]