企业或品牌出海全球化方兴未艾。2023年，中国对外非金融类直接投资1301亿美元，同比增长达11.4%，是自2016年加强监管后的显著高点（次高为2021年的3.2%）。2024年1-2月，该指标维持增长态势，按人民币计同比增长10%。

企业出海称为“走出去”，与“引进来”相对应，共同构成了中国政府对外开放政策的一部分。“走出去”战略正式提出已24年。基于整理并分析过往对外直接投资、出口贸易等相关政策，澎湃研究所研究员发现，在纷繁复杂的出海浪潮中，中国官方在对外投资节奏、行业、国别、目标上都有明确的导向。

政策趋势：从出境投资便利化，到强化境外投资监管

20世纪80年代至90年代初相关政策法规逐渐确立，原外经贸部和外汇管理局颁布较规范、严格的对外投资审批管理制度，对境外投资企业的限制较多。

进入21世纪，境外投资项目与外汇管理的核准制度开始简化。

2004年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，国家发改委随后发布《境外投资项目核准暂行管理办法》（第21号令），将原有对外投资管理的“审批制”改为“核准制”，即依据投资的规模和类型由国家发改委或地方发改委核准，重大项目核准后还应向上级单位报备核准。2009年商务部颁布《境外投资管理办法》，进一步下放核准权限、简化核准程序，对外投资管理制度不断便利化。2014年，国家发改委出台《境外投资项目核准和备案管理办法》（9号令），对一般境外投资项目普遍施行“备案制”，核准范围和程度大幅缩小和简化，将便利化程度推到新高度。

外汇管理方面， 2006年外汇管理局发布的《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》，成为重要的转折点，标志外汇管理由审批制向核准制转变，部分取消了境外投资外汇资金来源审查和购汇额度的限制。

在各种鼓励、便利境外投资政策支持下，2015、2016年中国境外投资井喷式增长，特别是民营企业投资并购异常火热，中国外汇储备从2014年6月的3.99万亿美元下降到2016年11月的3.05万亿美元。

2016年起，政策迎来强化境外投资监管的趋势。

2016年11月，国家发改委等四部委发声加强境外投资领域的监管，重点关注“个别企业或个人通过对外投资渠道来转移资产”的行为。2017年，《关于规范企业海外经营行为的若干意见》《关于改进境外企业和对外投资安全工作的意见》发布，要求规范企业经营行为，建立统一高效的境外企业和对外投资安全保护体系。同年，国务院发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，明确鼓励、限制和禁止的三类境外投资活动，限制房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域的境外投资。国家发改委、商务部、人民银行等纷纷发文，表示加强对企业境外投资真实性、合规性审查和监管，控制非理性投资。

国家外汇管理局也通过工作流程等操作手段强化监管，以求“平稳有序”。如2021年国家外汇管理局提出将防范跨境资本异常流动风险、完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架作为重点工作。2024年1月国家外汇管理局会议强调“防范跨境资金流动风险，强化外汇领域监管全覆盖”[4]。统一信息平台、大数据等科技监管手段也已启用。

目标趋势：从经济辅助手段，到提升全球影响力的综合性目标

大约在2013年之前，中国的“走出去”政策主要是经济发展的辅助手段，是应对产能过剩、贸易壁垒等经济问题的反应措施。如1979年，国务院提出“允许出国办企业”，这是中国第一次提出对外投资政策，当时为应对国外的贸易壁垒，促进原料进口和加工制成品的出口，中国允许部分贸易企业到与进口国不存在贸易壁垒的第三国投资兴办企业。

世纪之交，中央酝酿提出“走出去”战略，背景是90年代末段的产能过剩问题。有研究者指出，“走出去”战略形成的实践基础，是当时“经济运行环境的深刻变化”，以及由此带来“新问题新矛盾”，特别是“需求不足”“大量产品积压”，需要在“更广阔的空间里进行经济结构调整和资源优化配置”。2001年加入WTO（世界贸易组织）通过引进外资和出口贸易则一定程度上缓解了产能过剩和贸易问题。

但产能过剩仍是中国经济发展过程中不时出现的“幽灵”。2013年，为应对“钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩”，国务院提出《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，解决办法包括“巩固扩大国际市场”和“扩大对外投资合作”。

近十年，除了配合经济发展、解决产业问题，中央对“走出去”政策的设计开始更多置于更宏大的国家战略之下。

经过二三十年的改革开放，中国取得显著的经济成就。2010年，中国GDP突破40万亿元，超过日本成为世界第二大经济体；2013年，中国超过美国成为全球贸易第一大国，外汇储备达到历史最高位。由此，中国对提升全球地位与影响力充满向往和信心。

2013年，“一带一路”倡议成型；2015年，央行正式提出“人民币国际化”；2022年，党的二十大报告提出“有序推进人民币国际化”。这表明，人民币国际化从探索和累积经验的稳慎阶段，步入制度设计与行动的有序推进新阶段。

这一时期，着眼于产业升级、创新的“制造强国”战略也被提出。2015年，国务院发布《中国制造2025》，提出“重在创新驱动、转型升级，迈向中高端”的制造强国计划。“中国制造”对接“一带一路”，制造业加快了跨国化发展。

这些中国式全球化战略与产业升级计划成为进一步推行“走出去”战略的有益背景，为中国企业出海奠定了较正面的总体政策环境。

出海重点引导行业：文化、基础设施、新出口与战兴产业等

近年来的政策显示，鼓励“走出去”的行业、领域、目标和国别，具有越来越强的导向性。文化、基础设施、新出口、战兴产业等被明确鼓励“走出去”，且政策明确引导与“一带一路”国家合作发展此类行业。

1） （涉）文化类行业。

2011年《关于深化文化体制改革的决定》中提出“文化走出去”工程，以增强中国文化国际影响力。2016年，文化部联合商务部等印发《开拓海外文化市场行动计划（2016-2020年）》。2022年，商务部等27部门发布《关于推进对外文化贸易高质量发展的意见》，进一步鼓励各类文化产品、服务及数字文化平台走向海外[3]。此外，文化部还于2016年明确提出要“促进‘一带一路’文化贸易合作”[4]。

最近，餐饮业被鼓励“走出去”“积极开拓海外市场”，也在一定程度上基于“传播中华优秀餐饮文化”的考量。

2） 基础设施领域。

铁路、电力、通信网络、建筑工程、工程机械、装备等基础设施相关行业是“一带一路”合作的典型领域。2015年，国务院发布《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，提出加快铁路、电力等国际产能和装备制造合作，参与世界其他发展中国家基础设施建设和工业化、城镇化进程。2017年，国务院发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出加快建筑业企业“走出去”，充分发挥建筑业企业在高铁、公路、电力、港口、机场、油气长输管道、高层建筑等工程建设方面的比较优势，参与“一带一路”建设。

近年，数字新基建也得到重视。2017年起发起的“数字丝绸之路倡议”、《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》等，推动构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间。2021年，商务部等三部门联合印发《数字经济对外投资合作工作指引》，推动数字经济对外投资合作，积极融入数字经济全球产业链、加快推进数字基础设施建设、推动传统产业数字化转型等。

3） “新出口”领域。

出口升级成为政策引导重点。如2016年商务部等发布《关于加强国际合作提高我国产业全球价值链地位的指导意见》，提出“支持各类中小企业通过委托设计（ODM）、自创品牌（OBM）等各种形式，嵌入跨国企业主导的全球价值链，分享技术、制造、管理等方面的外溢效应。支持跨境电子商务发展，鼓励企业通过规范的海外仓等模式，融入境外零售体系。鼓励企业自建电子商务平台加快品牌培育，拓展营销渠道，同时扩大进口和出口。”

同时，品牌出海、跨境电商等受到政策鼓励。2015年《中国制造2025》和2021年发布的“十四五”规划中，都有“提升自主品牌影响力和竞争力”的号召。作为外贸新业态的跨境电商、海外仓是近年利好政策最密集的行业。新冠疫情刺激线上消费使中国跨境电商发展提速，2021年后诸多相关政策均表示给予大力支持。

4） 战略性新兴产业。

加快发展战略性新兴产业是中央“为推动我国经济发展方式转变和产业结构升级作出的重大战略决策”。2010年，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确“重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业”，并提出“大力支持企业跨国经营”。2011年，商务部等多部门发布《关于促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见》，围绕“培育国际化领军企业”“促进对外贸易快速增长”等做出部署。

其中较多出现的是高端装备制造、新能源、新能源汽车等的出海支持政策。2022年，国家发改委等部门发布《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》，鼓励太阳能发电、风电等企业“走出去”，鼓励企业开展新能源产业、新能源汽车制造等领域投资合作。

2024年4月19日，苏州，在太仓港国际集装箱码头，一批批新能源汽车有序吊装到海轮上，供应海内外市场。视觉中国 图

总结：多种政策组合构成国家出海意图

事实上，上述政策对行业、企业出海的实际支持作用是不同的。一些政策文件是为了“方向性引导”“表态”，营造较正面的舆论环境，不太具有资源支持效应；而有的政策具有相对落地性质，可延伸为开拓海外市场上的配合性举措；还有的政策本身即是强有力的产业政策的一部分，虽然公开披露不多，但往往伴随投资、税收、补贴等诸多实际支持，如战兴产业发展专项资金等。可见，当前的政策环境在鼓励企业全球化经营的同时，还包含强化监管、引导和筛选产业，及链接国家战略意图。

不过值得注意的是，出海全球化的市场主体最终仍然是企业。政策导向和企业的市场决策存在哪些异同和互动？国家政策的介入可能给中企出海带来哪些复杂效应？澎湃研究所将持续关注。

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