文／陈根

撬动着社会生产各行各业大门的数字化，同样也在撬动着政府的大门。在数字化发展与变革的过程中，社会关系、社会结构以及社会需求的改变倒逼着国家治理体系和治理能力进行现代化变革。政府作为社会公共管理的核心部门，其相关社会职能必须伴随着社会的发展进行适应性调整。

事实上，从党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”以来，数字政府改革建设就成为了各级政府的数字化“一号工程”。面对数字化在社会的纵深发展，可以说，数字政府既是“数字中国”的有机组成，也是驱动数字中国其他要素（比如营商政策、治理环境等）贯彻执行的重要引擎。

无疑，数字政府的建立对于缩小数字鸿沟、释放数字红利，支撑党和国家事业发展，促进经济社会均衡、包容和可持续发展，提升国家治理体系和治理能力现代化都具有重要意义。从演变到发展，数字政府正在加速建设，从管理到服务，数字政府仍然道长路远。

数字政府，从演变到发展

每一次科技革命，都对人类政治文明的重大转型起着举足轻重的作用。

伴随着信息技术革命走向纵深，新兴科技的快速迭代和渗透，以大数据、人工智能等为代表的技术，将人类社会推向了第四次工业革命。而新技术发展的广度、深度和速度，以及其对经济社会产生的影响，都是前几次工业革命无法比拟的。

第四次工业革命最显著的特征就在于数字技术的发展和扩散，由此导致物理、数学、生物领域边界的融合，从根本上改变了人们的生活、工作以及交往的方式。这也深刻影响了国家治理及政府改革创新——以数据驱动和数字治理为核心特征的数字政府建设成为全球政府创新的核心议题。

“数字政府”概念衍生于1998年美国前总统戈尔演讲中所提到的“数字地球”。随后，经过“电子政务”、“政务信息化”、“数字化治理”、“数字政府”等多个概念而延伸扩展。其中，“电子政务”是为了提高行政效率而进行的办公自动化，其在政府工作中是一种辅助性的治理手段，而不是一种完善的治理模式。

2011 年是我国“十二五”规划的起点，数字政府至此进入一个新的发展期。此时的数字政府演化形态为多产业共同推行的“互联网＋政府”，即所谓的“互联网 ＋ ”。此时的互联网已渗入政府工作的多个环节，治理模式发生了改变，电子政务概念赋予了更深层次的含义。

2016 年，我国经济发展进入转型的关键期，如何理清权力、发挥制度优势、释放出我国改革的巨大潜力是经济转型的关键保障。这一阶段赋予了“数字政府”概念普适性、前瞻性的特征，进一步表明数字政府是在大数据驱动作用下建立的一种新机制、新渠道、新平台、新选择。

2019 年召开的党的十九届四中全会首次明确提出“数字政府”这一概念。这是我国从电子政务到数字政府跨越性的一步。各地也开始响应党中央号召，积极思考与谋划，在政府服务中引入互联网技术，结合自身需要进行政务服务的改革，一系列中国方案应运而生。

自党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”后，随着2020年党的十九届五中全会进一步提出的“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化、智能化”，深化政府数字化转型，加快政府数字化改革步伐，更是成为推动治理体系和治理能力现代化的重要推手。

就这样，数字政府在不断发展、不断演变中逐渐清晰：数字政府是借助大数据、物联网等技术实现政府决策、政务管理、公共服务提供等多领域的数字化，实现政府内部改革及外部行政的创新或再造，继而打造公开透明、民主开放的政府形象的一种政府形态。

2020年8月，联合国电子政务调查报告显示，中国电子政务发展指数排名从2018年的全球第65位上升到2020年第45位，达到全球电子政务发展“非常高”水平。其中，在线服务指数排名升至0．9059，指数排名大幅提升到全球第9位。如今，数字政府在创新政府治理和服务模式、提升行政管理和服务效率提升，提高政府公信力和执行力等方面发挥的作用已经越来越明显。

数字政府，从管理到服务

数字政府构建了一种新型的现代的上层建筑与经济基础之间的关系。在数字政府模式中，上层建筑与经济基础之间的“交流沟通”打破了传统关系中的延时性单向传递，构建了更全面的及时性双向互动通道，实现上层建筑与经济基础之间独立性发展的动态匹配。

一方面，数字政府实现了政府对社会发展的全覆盖，凭借新型组织结构，拓展了政府与社会各领域的“接触面”，促使作为上层建筑的政府能够凭借对海量社会公共数据资源的分析，及时且全面地对经济基础发展的动态做出全面、精准的判断和科学有效的部署，实现了实体政府对社会未来发展走向更久远、更明晰、更精确的研判与引导。

另一方面，数字政府带来的开放性，使得经济基础能及时了解上层建筑的发展动态，从而优化社会资源自主性分配，确保自身的高效发展。这种及时性的双向互动能够有效缓解了社会上层建筑与经济基础之间，因各自发展导致的资源延时配置而引发的矛盾，促使作为上层建筑的政府能够及时、高效、精准地治理社会现代化建设过程中出现各种新矛盾、新问题。

数字政府打造了“行政—服务—治理”一体化的混合政务服务新模式。数字信息技术的引入助力实体政府打破传统组织结构和权力的制约，打造了多部门协同联动的整体性复合型服务平台，精简了政务流程，缓解了权力过度集中带来的影响，实现了管理型政府向服务型政府的重要转变。

对于政府本身而言，构建数字政府所打造的政务一体化平台，能够链接政府内部各部门、各层级，促使政府内部信息交流通畅，打破“数据孤岛”、“数据高 塔”的限制，实现多层级、多部门协同联动的“一体化”办公模式，避免复杂繁琐的政务流程，实现政务资源的统筹协调。进而提高行政效率，增强企业或群众服务体验。

对于企业或人民群众而言，政务平台能够实现“一网通办”，线上线下协同服务，极大节约了企业或人民群众的办事成本，为企业或人民群众的自由发展创造了更多的时间成本，从而化解人民对政务服务的智能化需求和政府管理手段传统低效之间的矛盾。

比如，上海市通过推进政务服务“一网通办”，让企业和群众办事享受网购体验。目前，上海市“一网通办”总门户已接入1300多个服务事项，90％以上的审批及服务事项“只跑一次、一次办成”。政务服务减环节14％、减证明26％、减时间12％、减跑动次数60％，实现了从“找部门”到“找政府”、从“政府端菜”到“群众点菜”、从“群众跑”到“数据跑”、从“人找服务”到“服务找人”。

此外，对于政府的监督来说，数字政府能够实现政府行政资源与政务数据流的一一映射。任何在政务平台上的工作都能够形成与之对应的政务数据，实现政务流程的透明化以及政府内部对政府自身的动态监督，打破“监管者无人监管”的困境，完善对政府组织内部的监管体系，解决“懒政庸政”“不作为、慢作为、乱作为”等行政问题，有效加强政府内部人员责任担当，提升了政府自身的能力和水平。

数字政府，温度不可缺场

数字政府的建设并不是一帆风顺的，作为国家治理的一项重大命题，在以数字化、网络化、智能化为特征的信息新时代，数字政府的建设需要紧跟时代，有效规避数字政府建设风险，引导数字政府建设规范有序发展。

首先，数字化本身并不是最终目标，人民群众的获得感、幸福感和安全感才是政府工作的依归。数字化改革需要落脚到每个个体的福祉，保证人民群众能够充分共享数字化改革红利。因此，政府需要充分运用“互联网＋”等新技术，探索构建数字时代的民众参与渠道，真正做到以民众需求来定义数字化改革内容的优先次序。

比如，近年来，数字鸿沟成为公共领域的热点议题。政府可以运用数字化转型后形成的海量数据，利用科学方法，细致辨析各类数字化服务对不同社会成员公共服务可及性、民生保障获得感的具体影响，并基于这些研究精准优化公共政策。数字时代，或许基于数据的公共政策制定比以往任何时候都更为重要。

再比如，当前，一些政策制定者已经注意到过度采集公民数据产生的隐私保护问题，积极呼吁通过立法等形式探索保障数据人格权的可行途径。数字化改革的另一重要议题是伦理问题，即判断特定的数字化应用是否会突破公序良俗底线、是否会对特定人群的基本权益产生负面影响。

可以说，政府在数字化改革中，既要重视技术专家的“脑”，也要重视公共政策专家的“心”以及人文学者的“眼”，为创新设边界、为应用定底线、为工具添价值，维护公共治理的公平正义，从而让数字化治理更有温度。

其次，有力有序地统筹协调是做好数字政府建设工作的前提。“各打各的锣、各唱各的戏”是导致信息孤岛、重复建设问题的重要原因。目前，中央层面建立了国家电子政务统筹协调机制，厘清了中央有关部门在电子政务建设、管理、运行和标准化方面的职能和职责，避免了部门之间职责交叉重叠。

然而，由于国家电子政务统筹协调工作职能多次调整，各地数字政府建设水平参差不齐，使得地方数字政府建设统筹工作的情况依然复杂，各地做法也不尽相同。从整体来看，地方统筹协调不畅，网络、平台、应用等资源建设管理缺乏有效配合的现象仍旧客观存在。

其中，仍有部分地方数字政府建设机制不健全，有的地方建立了机制也可能存在职责切分不清、多头交叉管理的情况，并没有实现项目、资金的归口管理，部门间争功诿过“踢皮球”的现象时有发生。机制不顺，部门间政策不衔接，将导致政策碎片化，难以形成共筹共建合力，阻碍了数字政府建设进程。

最后，当前，正处于数字政府建设攻坚期，制度更新明显滞后于技术创新，也阻碍着数字政府向纵深发展。一方面，规章程序合理性有待提升。如建设工程不仅要注重设计的科学性，更要注重施工质量。政府需要更加重视从“建设”到“运营”的发展阶段转变，推动形成更高质量的数字化项目。

另一方面，政府数据开放制度缺失。目前，政府数据开放的规章制度不健全，很多部门对数据开放的标准和内容不清楚，导致不敢、不愿、不会开放的想法普遍，这也是很多地方虽然建设了政府数据开放网站，但是开放数据的质量普遍不高的原因所在。

数字化改革是一场全方位、系统性的创新实践，政府作为关键主体，不仅要积极推动自身数字化转型和参与经济社会的数字化改革，更要为其他参与主体提供基础性的治理规则。从演变到发展，数字政府正在加速建设；从管理到服务，数字政府仍然道长路远。