新浪财经-国內 ( ) • 2022-05-27 23:01

  来源:中国财富管理50人论坛

  中国财富管理50人论坛学术委员会主席、清华大学经济管理学院院长白重恩近日在《中国与西方:当前经济、政策与应对》新书分享会上做主题发言,引用传统教科书中的原理,梳理政府在经济发展中的作用。他表示,作为普惠的正式制度,市场制度体系除了具有保护人身和产权安全、执行合同、进行收入分配、匡正市场失灵,以及提供救灾、信息等公共品等作用外,在具有垄断特点的市场,政府还要发挥计划和协调作用以达成多重平衡。

  白重恩教授进一步指出,在市场制度体系尚不完善的情况下,诸如产权保护、市场准入、公共品提供等不充分或不合理,中国经济仍能快速增长,原因之一正是依靠一系列非正式制度安排,即“特事特办”。特别是地方政府借助国企这一渠道,帮助部分民企突破正式制度中的不利规则,使其不仅能进入市场,还能生存和成长。

  白重恩教授分析,“特事特办”有其优点,但环境也正在提出新的需求,要尽快把一些好的“特事特办”转向制度化,同时,还要将地方政府面对的多元任务合理排序,并在疫情防控、完善市场制度、切实解决实际问题等方面找到均衡点,使地方政府继续担当疫情防控与经济增长的关键角色。

  以下是发言实录整理。

  讲到地方政府的新角色,首先要考虑政府在经济发展中发挥什么样的作用。

  关于政府的作用,有一些很传统的思考,这些都在文献中讲了很多。总体来说,我们可以把它叫作“市场制度体系”。这个体系是普惠的正式制度,包括政府对于人身安全和产权的保护、执行合同;政府在收入分配上要起一定作用;政府还可以匡正市场失灵,包括提供公共品、匡正外部性和信心不对称的问题;另外,如果经济不是一个完全竞争的市场,还有一定的垄断,特别是如果有自然垄断,政府还有责任对垄断进行规制。这是传统教科书中谈到的政府的作用。

  除此之外,政府还有一些作用。有的时候经济中有多重均衡,当从低水平均衡向高水平均衡迁徙的时候,就需要有一定的协调。尤其是如果现在的一些作为可能会影响未来在什么样均衡上的时候,可能要做一些计划,希望未来市场能够收敛到一个比较高水平的均衡,这是教科书里面,尤其是发展经济学的教科书里面也会说到的问题。

  刚才我们讲到的是希望有一个完整的、完善的市场制度体系,政府在其中起这样的作用,然后在这个基础之上做简化和协调。

  如果普惠的正式制度不完善怎么办?在发达国家、在新兴市场中,包括在中国的市场经济制度中很多方面并不完善,比如产权保护还不完美,制度有不合理的地方,市场准入有诸多不合理的限制,尤其是对民营企业。要素市场也不完全平等,不同的企业获得要素的难度会不一样。

  另外,因为不同的部门制定不同的政策,还会出现制度打架的情况。也有制度空缺的时候,并不代表着没有规定就可以要做什么就做什么,往往制度空缺的时候就什么都不能做。公共品的提供也不充分,很多规章制度遵从的成本比较高。

  在这种情况下,政府应该发挥什么样的作用?包括地方政府能起什么样的作用?如果说看制度不完善的地方是否影响到国家,那么看世界影响的指标体系是营商环境的排名。在2015年189个经济体中,中国排名第90,有的指标排的比较靠后,比如说办理施工许可证排到第179名,至少在改革开放以后相当长的时间内,正式的市场制度体系并不那么完善。如果我们看这几年的指标这些都有了很大的进步,那是因为这几年在营商环境的改善方面,政府做了很大的努力。

  要理解中国过去的增长,可能需要回答这样的一个问题,中国经济(特别是民营企业)是如何在正式经济制度并不健全的情况下实现快速增长的?这对我们今天要谈的问题,在新时代地方政府要做什么也是有关的,因为毕竟还有历史的依赖性。

  我和我的合作者认为,“一系列非正式制度安排”帮助中国企业能够克服营商环境上诸多的障碍,帮助中国经济实现比较快速的增长,我们把这个叫做“特事特办”。

  在讲“特事特办”之前,我也想说如果普惠的正式制度不完善怎么办?最好是完善制度。但是完善制度也不是一蹴而就的,它需要时间和努力。即使是现在来看,我们也不可能在一夜之间实现制度完善。在制度不完善,又没有办法很快来使它更加完善的情况下,刚才我们说的“特事特办”可能就是一个出路。

  所谓的“特事特办”是指地方政府帮助一部分民营企业突破正式制度上的一些不利规则,从而帮助这些企业进入市场,在市场中生存,并且成长。刚才说的各种各样的问题都有可能得到地方政府的帮助,比如说产权保护不完美的时候,企业就想着能不能让地方政府参与我的经营。早期的乡镇企业中,很多就是企业找到政府,让政府成为它的股东之一,这个时候政府就对这些企业的产权能够做更好的保护。

  现在可能不一定是政府来做,一些民营企业和国有企业合资形成混合所有制企业,一定程度上也会觉得更加安全,也会觉得有一些业务比较容易获得资金,获得其他的要素也会比较容易,这也是有“特事特办”。

  如果我们认为“特事特办”是带来中国经济增长的一个重要原因,就需要回答两个问题。问题一:类似的非正式制度在正式制度不健全的国家普遍存在,且在许多情况下,全社会的福利并没有增加,经济增长更没有起色。中国为什么是一个特例?我和我的合作者发表了一篇文章,讲的就是这样的问题。问题二:非正式制度并不像正式制度那样具有普惠性,一个地方政府往往只能为数量有限的企业提供帮助,这一理论如何解释中国如此大规模的民营企业的成长?我和我的合作者在这方面也做了一些工作。

  关于第一个问题,为什么“特事特办”制度在中国带来的好处很可能超过其成本?我们认为这里面有三方面原因。

  第一,中国的地方政府有强大的行政能力,可以用来为其选定的企业提出“援助之手”。这个援助之手有一些是帮助企业克服制度上的障碍,包括克服不利市场准入的限制,改善基础设施,提高办事效率等。也有的时候是以优惠的条件为企业提供要素,包括土地、信贷等,甚至有的时候帮助企业来应对它的竞争对手。

  第二,政府有了能力这么做,但它会不会去做,还要看有没有激励让它这样去做。我们认为,出于发展地方经济的责任感,或是希望借此获得政绩和晋升机会,地方官员具有支持“特事特办”的强大激励。而且不管是出于责任感,还是出于获得政绩的需求,他都会努力地选择支持那些效率更高、规模更大、更具发展前景的企业来支持,这就为整个经济的增长带来了动力。

  第三,“特事特办”的一个问题是如果一个地方政府已经支持了某一个行业的一个企业,它可能就不会再支持同一行业的其他企业,因为它要为它已经支持的企业来保护市场。如果是这样,可能竞争就受到了约束,但是中国有很多地区,潜在的进入者在一个地区获得不了支持,可能在另一个地区获得了支持。我们一个很重要的发展是,中国的全国大市场在改革开放到现在是不断地形成,现在还在强调形成统一的大市场,只要是一个统一的大市场,这个企业在什么地区得到支持关系都不大,我在这个地区得不到支持,我到那个地区得到支持,我就可以参与整个经济的发展进程中,这是为什么我们认为“特事特办”制度可以起到帮助。

  为什么有这么多的企业得到了帮助?我们认为除了地方政府直接为一些企业提供“特事特办”以外,还有通过国有企业来提供“特事特办”。刚才我也讲到,现在有一些民营企业通过跟国有企业来形成混合所有制企业,让他们更容易获得资源,更容易获得市场,更容易获得合同。

  当然这个“特事特办”不是所有企业都普遍的受惠,它有它的问题。

  首先,如果“特事特办”是用来降低制度成本,它带来的问题不是太大。但如果是为某些企业提供更多的资源,这就造成资源配置的扭曲,我们认为2008年之后地方政府通过地方政府融资平台,通过土地收入掌握了更多的财务资源,那之后这种“特事特办”带来的扭曲要比之前大一些,这是一个问题。如果地方有太多的资源,“特事特办”反而是不利了。

  第二,可能加剧地方保护。

  第三,能否继续选对“特事特办”的对象。在经济发展的早期,我们对照一下周围的邻居在过去15-20年做什么,就大概就知道我们现在的经济发展哪些领域会是比较有前景的,因为那个时候选对“特事特办”的对象相对比较容易。随着经济发展水平越来越高,跟在其他人之后走已经变得越来越难。当接近经济发展前沿的时候,要选对“特事特办”的对象就变得越来越难。

  也有的时候“特事特办”的对象可以滥用“特事特办”的机会,也有的时候因为“特事特办”不是所有企业都能享受到的,有时候“特事特办”也可能造成中国和贸易伙伴之间的摩擦。“特事特办”和普惠制度的形成之间,如果说地方政府觉得“特事特办”就能解决问题,它就没有很强的动力来改善普惠制度,这可能也是一个问题。

  我们今天的题目是在新时代地方政府应该起什么样的作用。刚才我跟大家分享了,我们认为“特事特办”的模式可能有一些就不再能够继续起正面的作用,所以我们需要探索新的角色。

  在今天这样一个特殊的情况下,地方政府对于疫情防控起到非常重要的作用,刚才林老师也强调了地方政府不应该层层加码,能够进行智慧的疫情防控,应该是当下地方政府重要的角色。

  如果从更长期来看,完善市场经济制度不是一蹴而就,在这个过程中,可能还不能很快达到市场经济制度完善过程中,“特事特办“能起到一定的正面作用。但是长期来说,仍然是一个比较完善的市场经济制度,普惠制度,对整个经济发展会更好,带来的扭曲和负面影响也更少。

  所以这方面中央政府和地方政府在做很多努力,一个方面是降低遵从成本,比如放管服改革使企业去注册变得更加便利。如果看世界银行那些指标,中国这些年有了很大的进步。另一个方面是改善公共服务的提供,包括降低获得服务的成本,这方面我们过去做了很多,但还有继续改善的空间,尤其是一些特别的短板,比如说农民工子弟的教育,这是一个非常重要的公共服务,对于中国的长治久安,对于长期实现共同富裕都是有基础性的作用。再者,中国市场经济制度中不完善的地方,居民和企业有最深的感受,当他们遇到问题的时候,他们能就会知道哪些地方、哪些制度需要去完善,如果我们能够让企业和居民更多地参与制度完善的过程,可能完善制度就会变得更加有效率,也更加有针对性。

  但在市场经济制度仍然不能一夜之间完成的时候,我们仍然需要地方政府敢于作为,加强服务,切实地解决制度不完善所带来的问题,这是一些地方政府继续要起的作用。

  更新的角色,我们前面讲到,有的时候经济发展需要有协调,从一个低水平的均衡到一个高水平的均衡,在地方的规划中这个就很重要。有的时候现在的产业在产业链中起到很重要的作用,如果要在产业链不同的环节都能够协调得好,整个产业链才能够发展,这个时候地方政府的这种协调作用往往就很重要。但有的时候地方政府做规划的时,尤其做产业链规划的时候,只看本地不考虑跟其他区域的协调,每个地方要求自己的产业链要完备,这个时候往往效率不是很高,因为有的地方的经济体量不够那么大,不能容纳整个全产业链,也不一定是当地的优势,所以当地方政府做产业链规划的时候,应该考虑到区域间的协调。

  一些新的趋势,比如说双碳目标的实现,就使得有一些区域规划,尤其是区域的能源规划和相关的基础设施规划变得尤其的重要。要利用新能源,就需要有其他的能源来参与调峰,包括一些储能的设施,不同类的能源放在一起互相支持,能源使用的效率就会更高、更绿色,这个往往需要有规划。而这个规划要在全国统一来做,其实是相当难的,因为不同地区它的调峰手段跟当地的条件有紧密的关系,所以地方政府要起到这样的作用,才能够使得我们的双碳目标更有效地实现。

  数字经济也给地方政府带来了新的需求,首先是相关的基础设施,另外是数字经济能起作用,要有数据,地方政府有各个不同的部门,他们的政务数据除了供政务使用以外,有的也可以有商业使用,比如说税收的数据,可以帮助银行更好地判断一个企业面临的风险是什么样,未来发展的前景是什么样,所以对企业的信用判断是很重要。政府能不能有效地组织好政务数据,使得它能够发挥更大的社会价值。数据治理和数据交易市场的建立,也需要政府起作用。智能汽车的发展也需要地方政府为相关的基础设施作出比较大的投入。

  另外,就业市场还有信息提供、信息匹配不是很有效率的地方,如果地方政府能和企业合作,尤其是和高技术企业合作,利用智能化手段提供更好的就业服务,这可能也是地方政府应该做的,而这些往往是企业本身比较难以做到的。

  所以我觉得在新时代,随着新技术变得可使用,也对经济的影响更大。随着双碳目标变得更加紧迫,地方政府是有一些新的角色要来承担。

  来源|北大国发院

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责任编辑:邓健