杨泰顺/中美文经协会常务理事

立法院长韩国瑜、副院长江启臣因列名国民党团总召傅昆萁提案为共同提案人，被民进党团总召柯建铭批评为｢严重违反议事中立，有违法之虞。｣｢公民监督国会联盟｣（公督盟）也随后发表声明，指称此举违反《立法院组织法》第三条规定，立院院长与副院长｢应本公平中立原则行使职权｣的原则，故呼吁两人应在3月15日前主动撤签提案，｢避免扩大政治纷争，维持立法院秩序，处理议事。｣公督盟认为，立院正、副院长担任共同提案人，｢恐会造成未来严重的政治纷争，无法扮演公道伯角色，也损及全民院长高度。｣

柯建铭是立院唯一连任十届的资深委员，公督盟关心立院运作则有超过三十年的时间，两者均非国会运作的外行人，但对立院院长角色所表达的看法，却似乎略显浅薄，让人深感失望。

柯建铭、公督盟看法浅薄 让人失望

民主国家国会大体可以分为两类，一是英国的立法与行政融合制，另一则为美国的立法与行政分立制。由于国会定位不同，对议长角色的定位也大相迳庭。

在立法与行政融合制下，担任行政最高首长的内阁总理（或称首相），通常也具备国会议员身分，有权参与议事辩论与表决。由于国会是合议制机构，为了使预算与法案顺利通过，总理通常均由政党领袖担任，透过政党运作领导党籍议员通过行政体系所欲求的法案。行政首长既以党魁身分在国会运作，主持议事的议长便必须严守中立，否则议会将可能出现｢两个太阳｣，侵蚀首长的领导统御机制，进而破坏责任政治精神。

英国国会议长的表现，正是融合制的最佳典范。议长不仅不能出席党团会议或自行提案，甚至不能受邀参加议员的聚餐或联谊；议长薪给也由独立基金支付，不受议会预算与多数决影响。如此绝对中立，使得担任议长者多是不具政治野心的议员，朝野政党竞选时也会保障其连任，避免这难得人才因选举涉入党争。这样的议长人选，若非特定的历史传承与政治文化，一般国家恐怕难以寻觅，例如印度虽然抄袭英国制度，但因坚持由重量级议员担任议长，结果导致议会纷扰不断。

美国采行政立法分立体制，官员不得兼任议员，当然亦不得参与国会提案、辩论、与表决。但国会是合议制机构，无人领导便容易陷于一盘散沙难以成事。此外，分立制的设计将行政与立法视为竞争关系，国会若无有效的领导又将如何监督行政为纳税人看紧荷包？在行政首长无法参与国会的情况下，领导国会之责便落在议长身上。

合议制机构领导人若不借由利益分配凝聚多数支持，便只能在理念与政策上扮演议员的领头羊。故而，美国议长若与总统不同政党，议长便是在野党领袖，此为大家所共知的事实。以议事中立为由，主张议长不得参与提案，根本是对国会运作的误解。去年11月美国政府面临预算用罄可能被迫关门的难题，众院议长强生主动提出｢两阶段延续决议案（two-step continuing resolution）｣为僵局解套，便未闻议员因此指责议长提案的不当。反对立院院长具有政党色彩或政策主张，难道是希望立院继续和稀泥以政治分赃维持表面和谐？

议长超然公正 仍可展现政策政党偏好

身为议长，在会议主持上当然必须公正，这正是为何，议长已是在野党魁，其下却还要设｢多数党领袖｣（majority leader）一职。所谓主持会议必须公正，指的是议长只能依循议事规则进行决断，并非不能展现政策或政党偏好。但议长既要主持会议，若无暇动员议员支持政党的主张，一旦投票落败对议长威信自然有所减损。故而，美国参众两院皆在议长下，另设｢多数党领袖｣，为议长担负动员与催票的工作。必须提醒的是，议长是议事规则的诠释者，依循议事规则主持会议是否就必然公正中立？研究国会政治的学者恐怕早有许多质疑，公督盟担心｢球员兼裁判｣的议场场景，其实每天都在美国国会上演。

台湾宪政体制被称为｢半总统制｣，设计上明显接近分权制衡的精神，在此分权制下若期待立院院长扮演英国国会议长的角色，恐怕便有些强人所难不切实际。

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